综上所述，《宪法》自然资源、土地制度条款之权属规定的字面意义与隐含意义均指向国有、集体所有两类非私有制在自然资源、土地的适用上存在的区别。

再次，向公共企事业单位提出了申请的，如该信息已经提交给相关行政机关，即已经由政府获取的，则该被申请的公共企事业单位可以自行公开，也可以向申请人告知该信息已经提交的具体行政机关，同时将该申请转交该行政机关。同时，《条例》第8 条规定行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

澳大利亚《联邦信息自由法》的规范对象为法定机关。只有在主体方面与前36 条规定的行政机关具有类同的性质，或在活动方面与前36 条规定的行政机关的行为活动具有类同的性质，那么，可以理解为第37 条的主体或行为是前36 条规定的行政机关或政府活动在实质意义上的延伸（ 或者是广义的政府或者政府活动）。在《条例》立法过程中的前期，《政府信息公开条例专家建议稿》中就存在着这样的思路。[11] 《条例》第2 条规定本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。转引自宇賀克也『情報公開法――アメリカの制度と運用』、日本評論社2004 年第202 頁。

（二）义务主体与被告 只要没有其他的法定限制，承担信息公开的义务主体理所当然就是第37 条文字规定所指向的公共企事业单位。[22] 再次，与人民群众利益密切相关的语句，是说明上述公共企事业单位作出的公共活动，是具有外部性的活动，即该类活动不能仅停留在企事业单位自身内部的经营活动范围之内，排除了内部单位管理性质的活动，而将这类活动与其服务对象之间的联系表现出来。由于参照本条例执行的参照一词连接了第37 条与作为《条例》主体内容的前36 条，因此，笔者将第37 条作为《条例》整体中的一个具体条款来理解，立足于第37 条与《条例》前36 条相关联的前提下，从体系性法律解释的角度， [4]从《条例》构成内容的整体中分析第37 条的定位以及从第37 条与前36 条的相关性方面推导该条规定的公共企事业单位应该承担的信息公开方面的各项具体规范的内容和边界。

[28]从国外的立法例来看，也并未查见这样的条款。当满足这两项要件时，相应活动或行为的整个过程都应适用信息公开的要求。该定义涵盖了卫生部管辖的事务中除从事行政执法（ 即权力性行政活动）的组织（ 如卫生行政部门卫生监督执法任务的卫生监督机构，见该办法第2 条第3 款规定）之外的所有组织，即可以理解除了行政执法组织之外的从事上述疾病诊断治疗等的组织，都属于从事《条例》第37 条规定的从事医疗卫生的公共企事业单位。因此，就一般意义而言，当申请人自身生产、生活、科研等特殊需要可解释到最大化时，条例中信息公开的申请人，可以是任何人。

将规范范围扩展至传统意义上认识的行政机关概念范围之外，且将应适用信息公开法律的非行政机关纳入行政机关的范畴之内进行规定或解释的制度安排， [17]无疑，这为研究《条例》第37 条的内容提供了许多可参考的资料。第二部分是《条例》的第37 条，该条所规范的义务主体是教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，而这些公共企事业单位并非组织法上的行政机关， [6]其内容有别于前36 条，构成独立的一部分。

这些主体中例如包括有国立大学。围绕《行政诉讼法》中参照的研究，早期主要集中在参照与根据的区别方面，即被参照的规章是不是属于法院司法审查判断根据的法。[30]其制度基础可以设定在我国宪法第47 条前句等方面的规定上。可以说，该判决是采用主体类同的思路进行司法判断的判决事例。

《条例》第23 条规定商业秘密是否公开首先需要征求公开后可能受到利益损害的第三方的意见，是因为商业秘密是属于前者领域，即属于该第三方的私的领域中的事项（ 或财产），对此第三方拥有自主的处分权。[16]奥地利的《联邦信息公开法》规范的对象中，除了联邦、州和地方的机关之外，还包括公法人。归纳而言，这样确定的信息公开义务主体，与《条例》前36 条的规定相比较，其完全归属于第37 条规范的公共服务领域中的行政范围之内，就属于相应的行政机关管辖权限范围之内的事项的承担者。由于公共企事业单位提供的公共服务种类广泛且复杂，在判断申请人是否具有申请资格时，根据公共服务的地域性限制（ 如公用事业中的供水供气，城市内公共交通等）或特定人员限制（ 如学生入学等）情况，具体设置申请人的资格。

德国的《环境信息法》也同样，除了联邦、州和地方的机关之外，储蓄金库之类的公法人也属于规范对象。加拿大的《联邦信息获取法》也在行政机关的定义中，包括省之外的组织。

一是当可以采用主体类同的解释路径时，则在一定范围中，进而需要划分该公共企事业单位活动中属于公共的和企业私性领域时，可以采用职能类同的解释路径去确定具体的活动或行为是否具有公共性质。即第37条只是前36 条构成的《条例》整体在行为活动方面的延伸。

2. 义务主体与被告适格的要件 当公共企事业单位拒绝履行信息公开义务或作出不予公开信息的决定，相应的申请人如果要提起行政诉讼，那么，作为义务主体的公共企事业单位能否成为被告，是一个事关第37 条信息公开制度能否最终得到法律保障的制度性问题。如果仅从文字的表述层面上理解和分析，则这两种解释的结论都有合理存在的可能性，但是，考虑到第37 条所建立的信息公开制度是《条例》前36 条构成的政府信息公开制度的拓展和延伸，且目前在制度建设方面还仅仅处于开始尝试的阶段，在制度的实践方面尚未切实地展开（ 因而也无实例可供分析），因此，从逐步推进制度深化发展的角度考虑，本文从渐进建立完善的法律制度的立场出发，认为至少在公共企事业单位信息公开制度刚刚起步的阶段，应将该条的适用规范的对象范围限制在文字明确表述的范围之内，即采用列举主义的解释方针。其二，企事业单位意味着该单位本身并非组织法意义上的行政机关，而是因其承担的任务和从事的活动具有公共属性而成为《条例》规范的对象。当第37 条成为适用方面与前36 条之间的连接性规范的情况下，前36 条中的各项规范内容才能够据此适用于第37 条规定的公共企事业单位。当然，如果在组织法的规定与公司设立和注册或工商登记许可之间存在着具体的有关特定公共服务事项的立法的话，则授权可以体现得更为明显。参见《民法通则》第3 章第2 节和第50 条第2款。

但是，如果重点观察其中重要的公私结合点，在涉及到商业秘密的各种情况中，招投标无疑是一个重要的环节。就体系而言，该条中的法律法规授权的内容，是承接该条之前部分中的行政活动内容，其中并不包含第37 条的内容。

正是这些服务具有公共属性，因此才须接受信息公开在内的各种公共性质的法律限制，而不是仅仅接受私法方面的制约。（ 2）活动或行为的方式要件: 公共服务，形式上体现为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等形式，且与外部相关联。

这是一条较为简洁的法律判断思路。同时，根据同样的理由，即使有关的主管部门尚未制定相应的具体办法时，在处理相应领域中的信息公开申请时，理所当然应根据前36 条内容的规定，推导出能够适用于相应公共企事业单位的信息公开事项，而不能以具体办法尚未由有关主管部门制定而不承担公开的义务。

该类行政主体与作为行政机关的行政主体的区别在于，它只不过是属于分担另一类行政活动的实质意义上的行政机关而已。因此，只要承认涉及到第37 条的行政纠纷也需要纳入司法审查的范围，那么，对于《行政诉讼法》第25 条第4 款前句规定的法律法规授权的组织的认定方法，就需要从新的角度予以研究。参见李广宇: 《政府信息公开诉讼: 理念、方法与案例》，法律出版社2009 年版，第71 － 72 页。但是，之所以要第37 条所规范的企事业单位承担信息公开的义务，是因为其具有公共性质，其提供社会公共服务方面的活动并非单纯的私法性质，该类企事业单位在法律上还担当着属于政府所应承担的公共服务职能。

  五、审查程序与救济相关的事项 （一）申请人与原告适格 依照《条例》第13 条的规定，除主动公开之外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。上述主体类同解释路径究竟是能够广泛地且突破狭义的范围适用，即不限于上述王聚才诉联通案判决所设定的要件约束，以同类主体均可涵盖的原则广泛适用于第37 条所列的所有类型的主体，还是仅仅停留在这些要件构筑的狭义的明文规定的范围之内，这决定着主体类同的解释路径究竟能够适用至多大的范围。

如前述事例首都机场高速路收费案中就遇到了首都高速公路发展有限公司作为企业是不是政府信息公开的义务主体以及政府信息公开条例规定的‘公共交通等公共企事业单位中的‘公共交通是否包括‘经营性收费公路等争议问题。其二，作为非政府主体的企事业单位，即使在具有主体或者行为方面具有可适用前36 条的相同性时，其活动中需要区分作为法人应享有的意思自治领域，即不公开的自由，以及公共服务活动方面应予以公开的责任之间的界限。

[26] 在日本， 2001 年3 月, 16 日国会通过的《独立行政法人等信息公开法》的第5 条规定了不予公开的信息。因此，从结构上而言，因义务主体的种类不同而可以将前36 条作为一个整体，而把被设置在《条例》的附则部分的第37 条作为一个相对独立的部分看待。

（一）解释的总体方法 由于第37 条只是《条例》中的一个条款，因此，在研究该条的内容时，应将《条例》作为一个整体来认识，以此为认识基础才能准确解释作为其中一部分的第37 条所具内容，即，对第37 条的研究，首先需要明确该条在《条例》整体中的定位，以及作为《条例》一个部分的该条与前36 条之间的关系。同时，《条例》第8 条规定行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。（二）一般基准 在现代行政活动中，上述公共企事业单位从事的活动中，相当部分属于广义的政府行政活动。[8] 因此，从上述内容可见，避开行政组织法的角度，从行政行为法的角度而言，第37 条的内容应该是规范与前36 条相关，在广义上也属于政府活动范围，只是其处于前36 条的行政机关主体尚无法涵盖范围之外，即活动主体并非组织法意义上的主体（ 非行政机关）所作出的行政活动。

同时，公共企事业单位又接受业务主管行政机关的管辖，以及在相应业务活动方面必须接受相应领域的行政机关的管辖，由此，其相关的信息也会由这些行政机关获取。换而言之，如果在讨论解释路径以及行政诉讼被告适格问题时，能统一以主体类同为共同出发点，则无论是制度建设还是《条例》在具体案件中的适用，都会变得较为简便和直接。

由于《条例》是一个统一的整体，对于第37 条中的公共企事业单位概念，除了需要寻求准确的定义之外，还需要在适用方面保持与前36 条中行政机关概念尽可能多的一致性。从这些国家的政府信息公开立法例中可见，在组织法上属于行政机关之外，立法机关通过法定的方式，将政府机关之外的，属于政府的公共职能延展范围之内的一定的企业也纳入规范对象的范围之内。

因此，可以说，从这几项事例可以看到，第37 条规定的公共企事业单位信息公开参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定，其制定的办法内容已经被制定者自然而然地确定在将《条例》前36 条内容具体适用的范围之内。统领该部分的条款为《条例》第2 条，该条设定了规范义务主体为行政机关， [5]且至第36条为止的内容都是统一在此规范义务主体的范围之内。